Quand les accords de paix échouent : les leçons du Lesotho, du Burundi et de la RDC

Une réunion de l’ONU-SADC sur la mise en œuvre de l’accord de la RDC du 31 décembre (Photo: MONUSCO/Michael Ali).

De nombreux incidents en Afrique aujourd’hui représentent la reprise d’anciens conflits. Donc, dans une certaine mesure, ces conflits démontrent l’échec d’accords de paix précédemment négociés. L’examen de l’expérience de trois pays, le Lesotho, le Burundi et la République démocratique du Congo (Congo-Kinshasa), offre des leçons qui peuvent nous aider à comprendre l’avenir de tels accords.

L’établissement de coalitions au Lesotho

Photo: Willem van Valkenburg.

Pendant des décennies, le système politique du Lesotho utilisait le système majoritaire uninominal pour élire ses dirigeants. En raison de ses circonscriptions mal délimitées, il en résultait que les partis gagnants obtenaient un pourcentage disproportionné des sièges parlementaires et les perdants n’étaient pas représentés. Le Lesotho avait déjà vécu des coups en 1970, 1986, 1991 et 1994 quand les élections de 1998 ont provoqué une autre crise causée par la victoire du Congrès pour la démocratie du Lesotho, alors au pouvoir, qui avait obtenu 79 des 80 sièges parlementaires en dépit du fait qu’il n’avait reçu que 60 pour cent des votes.

La colère provoquée par ce résultat déséquilibré entraina une tentative violente de coup d’État ainsi que des semaines de combats entre les soldats fidèles à l’opposition et les forces régionales de maintien de la paix. La Communauté de développement de l’Afrique australe (CDAA) a mis en place l’Autorité politique intérimaire (API) pour superviser les réformes visant à rompre le cercle vicieux d’instabilité au Lesotho. Ces réformes comprenaient l’adoption d’un système électoral de représentation proportionnelle mixte (RPM) qui augmenterait le nombre des sièges au Parlement à 120, dont 80 seraient soumis à une élection à la majorité simple (liés aux circonscriptions) et 40 seraient pourvus à la proportionnelle, ce qui garantirait que le nombre de sièges occupés par chaque parti politique reflèterait plus ou moins sa proportion du vote national.

Le RPM visait à compenser le manque de représentation de certains partis politiques qui existait dans le système précédent et qui avait été la cause principale de la crise de 1998. Les élections de 2002, les premières à utiliser le nouveau système, ont vu un taux de participation électorale nettement plus élevé, ont permis aux plus petits partis de se faire entendre au sein du gouvernement et ont introduit une représentation plus équitable. Le nouveau système évitait également la domination d’un seul parti en encourageant les candidats, une fois élus, à former des coalitions.

Qu’est-ce qui a mal tourné ?

En dépit de ces réformes, le Lesotho a eu une élection entachée par des accusations de fraude électorale massive et des émeutes violentes en 2007, une tentative de coup d’État en 2014, une tentative d’assassinat du Premier ministre Tom Thabane en 2015, l’assassinat de deux chefs d’état-major de l’armée et de plusieurs policiers hauts-gradés en 2015 et 2017, et de nombreuses confrontations entre les éléments de l’armée et la police fidèles aux différentes factions politiques. Qu’est-ce qui s’est passé ?

Les hommes politiques ont commencé à trouver des points faibles dans les règles qui leur permettaient de manipuler le système électoral et d’exercer plus de contrôle sur le gouvernement qu’il était permis. Par exemple, une des dispositions du système négocié par la CDAA prévoyait que plus un parti remporte de sièges à la majorité simple, moins il peut en remporter par représentation proportionnelle. Donc, les grands partis ont commencé à créer des coalitions avec des substituts plus petits et de ce fait, ont triché en inscrivant le nom du même candidat sur deux bulletins de vote différents. Cela a remis en cause l’intégrité du  système et la légitimité même des résultats des élections.

Un autre outil fréquemment utilisé est le « changement d’affiliation politique », quand les membres changent leur appartenance à un parti dans la chambre parlementaire hautement fractionnelle du Lesotho. En changeant d’affiliation politique, les membres mécontents peuvent punir leur parti en le privant des voix dont il a besoin et en créant de nouvelles coalitions d’opposition, dont la plupart sont de courte durée, et de forcer aux élections. Les militaires alignés sur différentes factions sont souvent des acteurs d’arrière-plan de ces intrigues, offrant leur soutien à certains partis et obtenant donc les résultats électoraux souhaités. Au Lesotho, le changement d’affiliation politique est une tactique fondamentalement déstabilisante qui a contribué à l’effondrement de trois gouvernements depuis 2012. La conclusion est qu’à la poursuite du pouvoir, les hommes politiques opèrent toujours selon les vieilles règles.

Le partage du pouvoir au Burundi

En août 2000 l‘Accord d’Arusha pour la paix et la réconciliation cherchait à mettre fin aux conflits répétés au Burundi, parmi lesquels deux génocides et une guerre civile qui a duré 13 ans et qui a causé la mort de plus de 300 000 civils. Ses protocoles sur le partage du pouvoir, sur le système de freins et de contrepoids, sur une participation équitable au gouvernement et la représentation égale au sein de l’armée des différentes ethnies ont été conçus pour encourager le développement d’alliances qui transcendent les clivages ethniques, pour donner une surreprésentation des minorités comme une disposition de sécurité et pour avoir une gouvernance responsable.

L’idée d’imposer des plafonds institutionnels afin de décourager la concentration du pouvoir dans les mains d’un seul parti a été empruntée au modèle du Lesotho et, en fait, certains des rédacteurs des arrangements de l’API ont également participé à la rédaction de l’Accord d’Arusha. Sous le nouveau système, le parti au pouvoir et ses alliés ne peuvent pas contrôler plus de 67 pour cent des postes au sein du gouvernement central et local et 60 pour cent des institutions nationales, même s’ils ont obtenu la majorité des votes. Dans les forces armées, pas plus de 50 pour cent des effectifs peuvent appartenir au même groupe ethniqueafin d’arriver à un équilibre ethnique et à l’inclusion. De plus, le ministère de la Défense, qui supervise tous les aspects des forces armées, a été rendu institutionnellement indépendant du reste de la branche exécutive afin de le protéger des interférences et de la politique partisane.

Qu’est-ce qui a mal tourné ?

Pierre Nkurunziza

Alors que les Accords d’Arusha ont été reconnus pour avoir fait avancer la paix, la stabilité et la réforme au Burundi pendant plus de dix ans, la situation s’est fortement détériorée depuis 2015. La crise a été déclenchée lorsque le président Pierre Nkurunziza a cherché à être réélu pour la troisième fois, ce qui a engendré des protestations, un coup d’État manqué, des milliers de morts et la découverte de plusieurs fosses communes. Des membres du gouvernement font l’objet d’enquêtes pour crimes contre l’humanité et plus d’un demi-million de citoyens se sont enfuis du pays ou ont été déplacés à l’intérieur du pays.

Les premiers signes de difficultés au Burundi sont apparus en 2006, un an seulement après la fin des travaux de la Commission de suivi de l’application de l’accord. Des éléments des forces armées, du renseignement et de la police ont commis une vague d’exécutions ciblées dans une tentative délibérée de supprimer toute opposition. Ces exactions ont étés répétées en 2008 et avant les élections de 2010 et de 2015.

En 2016, une commission d’état alignée sur le parti au pouvoir a recommandé la levée de la limitation du nombre de mandats présidentiels et le retour au système majoritaire — démantelant ainsi les Accords d’Arusha. Les changements permettraient au parti au pouvoir d’obtenir le contrôle majoritaire à l’échelle locale, provinciale et nationale.

D’autres changements diluent l’indépendance du ministère de la Défense, en donnant au parti au pouvoir plus de contrôle sur les forces armées et en lui donnant la possibilité de créer des forces auxiliaires que beaucoup craignent pourraient devenir un moyen d’intégrer formellement l’Imbonerakure, qui est une milice ethnique parrainée par l’état, au sein du secteur de la sécurité. Ces changements ont étés soumis à un référendum le 17 mai 2018, en dépit des avertissements de l’Union africaine (UA) qui avait prédit que la destruction de ces accords mènerait à la guerre civile.

Les garants régionaux qui ont aidé à façonner les accords d’Arusha et qui ont préparé leur exécution n’ont cependant rien fait pour empêcher l’écroulement de ces accords. Les Nations unies et l’UA ont condamné les décisions du gouvernement et ont accusé l’Imbonerakure d’avoir été l’auteur de massacres généralisés. Cependant, peu de mesures ont été prises pour donner suite à leurs reproches. En janvier 2016, l’UA est revenue sur sa décision de déployer une force de protection au Burundi dont le rôle aurait été d’éviter des atrocités massives à la suite du meurtre de plus de 300 personnes en une seule journée dans la capitale, Bujumbura. L’UA et l’ONU n’ont pas obtenu le consentement des autorités du Burundi pour déployer des unités de police non armées afin de créer une présence protectrice sur le terrain à défaut de déployer des forces du maintien de la paix. L’ONU a fermé sa mission politique en 2014 et les pourparlers dirigés par la Communauté d’Afrique de l’Est restent en grande partie bloqués à cause des désaccords qui existent entre les états membres.

En fin de compte, les liens qui devaient apporter du soutien aux accords d’Arusha n’ont pas été suffisants pour faire face aux pressions qui demandaient la dissolution de l’accord.

Les mécanismes de contrôle en République démocratique du Congo

L’Assemblée nationale de la RDC

En 2002 les Accords de Sun City qui avaient négocié la fin aux guerres civiles  qui avaient dévasté la République Démocratique du Congo, ont mis en place une branche législative puissante pour contrôler le pouvoir de la branche exécutive et se débarrasser de l’héritage du pouvoir kleptocratique qui remonte à l’indépendance de la RDC. À l’époque, le gouvernement était minoritaire dans le nouveau système parlementaire et détenait 94 des 500 sièges. Les autres sièges étaient occupés par l’opposition et la société civile – la première contrôlait le bureau stratégique du porte-parole et la seconde contrôlait les comités de surveillance. Étant donné qu’il était minoritaire, le parti au pouvoir fut forcé de forger des coalitions. En 2006, à la fin de la période de transition des accords, une culture de responsabilité prenait racine et le nouveau parlement commençait à surveiller de près la présidence. Ainsi, début 2009, les parlementaires avaient soulevé plus de 43 questions orales concernant les membres du gouvernement et les entreprises d’État, incitant 28 enquêtes indépendantes pour mauvaise conduite.

Qu’est-ce qui a mal tourné ?

Mi- 2009, les loyalistes du Président Joseph Kabila ont orchestré l’expulsion du président du Parlement, afin d’entraver les enquêtes sur la branche exécutive. L’année suivante, grâce au charcutage électoral et au népotisme, ils ont pu augmenter leur part des sièges au Parlement et en ont obtenu 341. Cette majorité qualifiée leur a alors permis de faire passer une multitude de lois partisanes favorisant Kabila, y compris une loi éliminant le principe du scrutin de ballottage qui prévoit un second tour et un autre principe permettant à Kabila de rester au pouvoir en cas de report des élections. La première loi permit à Kabila de gagner les élections de 2011 avec 49 pour cent des voix et la deuxième lui donna un vernis de légitimité en lui permettant de rester au-delà de son deuxième mandat qui s’était terminé en décembre 2016.

Le Tribunal constitutionnel, prévu par les Accords de Sun City, n’est devenu opérationnel qu’en 2015—10 ans après sa création. Tous ses juges sont fidèles à Kabila (il en a choisi trois, le Parlement qui est dominé par le régime en a élu trois autres et trois ont été élus par le conseil judiciaire qui est lui aussi composé d’agents du parti au pouvoir). En 2016, le Tribunal déclara que la loi en vertu de laquelle Kabila pouvait rester au pouvoir si les élections étaient tenues en retard, était constitutionnelle. La même année, la Cour suprême lui a permis de choisir les gouverneurs des 26 nouvelles provinces qu’il avait créées grâce à une disposition constitutionnelle de 2006 qui prévoyait la division des 11 provinces du pays. Sa mise en œuvre chaotique et inattendue, 10 ans plus tard, a assuré que les élections ne pourraient pas avoir lieu à temps.

Lorsque Kabila, comme on pouvait le prévoir, a refusé de démissionner à la fin de ses deux mandats, cela a galvanisé la plupart des 70 groupes armés actifs à l’est, dans les bastions de l’opposition, dans le Kasai et le Katanga. Ils ont été poussés à agir et plusieurs vagues de nouvelles protestations et de répression par le gouvernement en ont suivi.

Leçons à retenir

Ce qu’il faut retenir de cet examen est que les accords de paix couronnés de succès dépendent entièrement du fait que les leaders doivent tenir leurs promesses. C’était le cas avec les processus de paix en Afrique du Sud, en Namibie et au Mozambique. Cependant, on ne saurait présumer un tel engagement. Au Lesotho, au Burundi et en RDC, les dirigeants politiques ont systématiquement démantelé les éléments clés des accords qu’ils voyaient comme des obstacles à leur quête de pouvoir. Les partenaires régionaux et internationaux, à leur tour, n’ont pas fait respecter les dispositions du processus de la paix quand celles-ci étaient violées. Cela souligne le rôle indispensable des garants externes dans les années qui suivent la signature de tels accords. C’est bien plus qu’une responsabilité superficielle.

Étant donné la tendance que l’élite politique a à défier les nouvelles normes et à revenir à l’héritage passé des malversations, le renforcement des institutions et la surveillance robuste sont essentiels au succès des accords de paix. Cependant, pratiquement tous les pays qui sortent d’un conflit ont des institutions faibles.

Les accords de paix doivent donc être explicitement renforcés et protégés contre l’ingérence anticipée de la branche exécutive. En bref, les acteurs politiques domestiques voudront pousser ces limites. L’expérience nous montre qu’une intervention claire et précoce de la part des garants en réponse à ces tests permet de garder le processus de paix sur la bonne voie.

Les accords doivent inclure la protection vigoureuse des libertés civiles puisque la société civile et les médias jouent un rôle critique au niveau de la surveillance locale et de la protection des institutions. Les restrictions sur la société civile et les médias devraient donc être considérés par les acteurs extérieurs comme étant un signal d’alerte précoce et une menace à la mise en place du processus de paix. La protection des libertés civiles doit être accompagnée d’une limitation stricte de la durée des mandats des dirigeants politiques. De telles limites sont particulièrement importantes pendant les premières années quand les normes de la succession n’ont pas encore été établies et les institutions sont faibles.

Une autre leçon importante à tirer de ces cas est que la consolidation réussie des accords de paix prend du temps. Les progrès initiaux ne sont pas une garantie de succès à long terme. Puisqu’un processus de paix soutenu dépend d’institutions résilientes, le succès demande un engagement continu de la part des acteurs locaux, régionaux et internationaux. Généralement, ce processus de consolidation prend au moins une dizaine d’années.

La mise en vigueur régionale moyennant une action collective pourrait sembler fastidieuse. Mais comme les cas susmentionnés le démontrent, l’inaction détruit ce qui reste d’un accord de paix même bien conçu. Le prix de cette inaction est toujours plus élevé, aussi bien pour le pays en question que pour ses voisins.

Africa Center Experts

• Joseph Siegle, Directeur de la Recherche
• Dorina Bekoe, Professeure associée, Spécialisée dans la prévention, l’atténuation et la résolution des conflits

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